食品安全早已不是一個新鮮話題，各種關(guān)于食品安全的風(fēng)波似乎未曾有停歇。面對食品安全嚴(yán)峻形勢，有人提出要完善法律監(jiān)督體系，于是，我們修訂了食品安全法。如今，新法實(shí)施將滿兩個月，而根據(jù)最新消息，國家食品藥品監(jiān)督管理總局副局長滕佳材近日透露，總局正會同有關(guān)部門起草食品安全法實(shí)施條例，盡快建立健全與新法相適應(yīng)的食品安全法律法規(guī)體系。

　　然而，從社會實(shí)際來看，消費(fèi)者對食品安全仍然存有疑慮，甚至出現(xiàn)了“高價(jià)買安全”的現(xiàn)象。我們希望通過這樣一組報(bào)道，讓食品安全的立法者以及執(zhí)法者更加了解消費(fèi)者的食品焦慮，也讓從事食品行業(yè)的人能夠切實(shí)做到自律。

　　修訂后的食品安全法實(shí)施即將滿兩個月，新法的作用幾何?目前尚沒有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)。不過，從社會實(shí)際來看，不少消費(fèi)者對食品安全仍持不信任的態(tài)度。一些消費(fèi)者通過各種渠道尋找自認(rèn)為安全的食品，試圖逃避不被信任的日常食品供應(yīng)系統(tǒng)。這種近乎偏執(zhí)的做法真能解決食品安全問題嗎?怎樣才能重建消費(fèi)者對食品安全的信心?帶著這些問號，記者與業(yè)內(nèi)專家展開了對話。

　　對話人

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長　　　鄭風(fēng)田

　　南開大學(xué)法學(xué)院教授　　　宋華琳

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院副教授　　朱　毅

　　食品安全已有較大改觀

　　記者：“民以食為天，食以安為先”。然而，近年來，我們的食品安全成為十分敏感的問題，只要一有案例曝光，必定產(chǎn)生波及效應(yīng)，一方面危及食品行業(yè)，另一方面也嚴(yán)重危害人民群眾的身體健康，傷害了消費(fèi)者的信心，加劇了人們對于食品安全的不信任感。在我們的調(diào)查走訪中，很多消費(fèi)者尤其是父母，他們對孩子的食品都是千挑萬選，甚至是高價(jià)買安全，自稱“食品安全焦慮者”。

　　朱毅：公眾對食品安全的焦慮是一種集體焦慮。公眾對食品安全的感受和食品安全的實(shí)際狀況之間并不是同步的，會有一些滯后和偏頗。

　　目前來看，我國的食品安全已經(jīng)達(dá)到一個相當(dāng)好的狀態(tài)，這是毋庸置疑的。不管是從國際橫向比較，還是從中國的發(fā)展縱向比，都有很大進(jìn)步。

　　但是，發(fā)達(dá)國家的食品安全狀況幾乎不存在城鄉(xiāng)差距。我國城鄉(xiāng)還是二元化結(jié)構(gòu)，所以城鄉(xiāng)之間的食品安全狀況目前仍存在很大差距，應(yīng)該在農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部、城中村下大力氣去抓食品安全問題。這是目前我國食品安全方面一個非常重要的問題。

　　記者：其實(shí)，這些“焦慮”的父母們也知道國家對食品安全的重視，但不論是新食品安全法的實(shí)施還是各項(xiàng)針對性工作，似乎并未減輕這些“焦慮”父母的不信任感。

　　鄭風(fēng)田：現(xiàn)狀是有一個鴻溝。相關(guān)部門說抽檢合格率很高，但是隔三差五就會有食品安全事件爆發(fā)。食品安全事件會產(chǎn)生一個恐慌效應(yīng)，所謂恐慌效應(yīng)，就是一旦出現(xiàn)了一起事件，大家對其他的都不信任了。所以，這個問題要解決需要一個很漫長的過程。消費(fèi)者的顧慮和政府抽檢之間有鴻溝。

　　消費(fèi)者對食品安全的焦慮是一部法律解決不了的。法律出臺后，還有執(zhí)行、處罰等問題，沒有五六年的時間，效果很難顯現(xiàn)出來。消費(fèi)者的信心一旦喪失以后，恢復(fù)起來本來就是一個很漫長的過程。這兩個沒有必然的聯(lián)系，不能說法律出臺了，消費(fèi)者就沒有顧慮了。

　　朱毅：消費(fèi)者要調(diào)整對新食品安全法的心理期待值。媒體首先要調(diào)整，公眾也要調(diào)整。調(diào)整媒體的宣傳，調(diào)整公眾的認(rèn)知，過高的不切實(shí)際的心理期待值可能對新食品安全法的實(shí)施不好，也不利于它的穩(wěn)步推進(jìn)。

　　法律很先進(jìn)落實(shí)有難題

　　記者：的確，一系列食品安全事件發(fā)生后，消費(fèi)者不約而同地將目光集中到實(shí)施即將滿兩個月的新食品安全法上。新食品安全法對于提高食品安全度，提高消費(fèi)者的食品消費(fèi)信心，消除食品安全隱患，都起到了積極的規(guī)范、推動和保障作用。但是，一部食品安全法并不是萬能的，因?yàn)榉蛇€是要靠執(zhí)法機(jī)關(guān)去執(zhí)法，靠企業(yè)家去遵守，靠消費(fèi)者依法去維權(quán)，法律出臺之后的故事會比食品安全法本身的修改更加豐富。

　　朱毅：這部法律實(shí)施即將兩個月，帶來了很多變化。

　　在震懾不法經(jīng)營方面，亮點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。以前這塊完全是監(jiān)管盲區(qū)，這兩個月相關(guān)部門緊鑼密鼓實(shí)施行動，比如外賣APP治理等。

　　在實(shí)施過程中，也的確遇到一些問題，首先是配套制度的不完善。新食品安全法是一個初步框架，若沒有細(xì)則，執(zhí)法過程中很難去操作和把握。國家現(xiàn)在也在制定很多新的配套設(shè)施，同時也要求地方在明年10月之前出臺相應(yīng)的地方規(guī)章制度以及管理辦法。

　　還有就是法律間的關(guān)系沒有理順。目前只有一部食品安全法出臺，其余的諸如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法等相關(guān)法律法規(guī)和新食品安全法之間如何銜接等，存在沖突和漏洞，下一步要注意整體法律制度協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。

　　還有執(zhí)法的問題。我們的法律很先進(jìn)了，但是在具體執(zhí)行過程中還面臨取證難、檢測難、責(zé)任認(rèn)定難等問題，這些難題還是比較難解決的。對于消費(fèi)者來說，這些問題不解決，會導(dǎo)致他們產(chǎn)生焦慮。對于生產(chǎn)經(jīng)營者來說，他們會覺得新食品安全法使他們背了很大包袱，可能會有消費(fèi)者過度維權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，這給職業(yè)打假人更多的空間，也在一定程度上挫傷了食品安全企業(yè)的生產(chǎn)積極性。

　　宋華琳：法律頒布是一個方面，實(shí)施又是一個問題。我們看到新的食品安全法在很多方面都是有所創(chuàng)新的，全程監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)防原則、社會共治等，現(xiàn)在考慮的應(yīng)該是怎么去監(jiān)管，怎么去發(fā)揮社會各個主體的作用。

　　法律規(guī)定的很好，就要求政府、企業(yè)、媒體、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者形成一個社會共治的局面。這樣一個局面形成需要一個過程。因?yàn)槭称钒踩珕栴}，政府加強(qiáng)監(jiān)管、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估是一方面，企業(yè)責(zé)任也是一方面，怎么讓企業(yè)真正成為食品安全的第一責(zé)任人，行業(yè)協(xié)會的自律、企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量管理等都是需要考慮的。我們現(xiàn)在不能只靠政府，不能只靠企業(yè)，還要靠媒體的輿論監(jiān)督，靠消費(fèi)者協(xié)會，靠社會共治。新食品安全法增加了很多比較嚴(yán)格的規(guī)定，執(zhí)法也要執(zhí)法必嚴(yán)，發(fā)揮法律的威懾作用。

　　從嚴(yán)監(jiān)管更需源頭治理

　　記者：治理食品安全頑疾要靠“重典治亂”，這已經(jīng)成為監(jiān)管部門自上而下較為一致的思路。新食品安全法第九章“法律責(zé)任”中的很多條款和第四章“食品生產(chǎn)經(jīng)營”相對應(yīng)。行為規(guī)范與懲罰是一體兩面，法律責(zé)任相當(dāng)于新食品安全法的牙齒。不過，目前有人提出，“重典治亂”是否能達(dá)到預(yù)期仍待商榷。

　　鄭風(fēng)田：在我看來，只有強(qiáng)有力的懲罰才能起到警示作用。

　　朱毅：從犯罪心理學(xué)的角度來說，違法、犯罪一次，即使懲罰力度比較小，只要是不可避免被抓，震懾力就會大一些。相反，懲罰即使很重，可被抓的概率并非不可避免，這樣的震懾力還不如前者。

　　我們現(xiàn)在的可避免性太大，漏網(wǎng)之魚遍地都是。所以我想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)就是不可避免性，就像酒駕一樣，不管你喝多少，幾乎就沒有漏網(wǎng)之魚，這樣的震懾力就大一點(diǎn)。

　　宋華琳：新食品安全法實(shí)施后，給了監(jiān)管者很大的自由裁量權(quán)，罰款的上限和下限有很大差距。新法規(guī)定的懲罰是很嚴(yán)厲的，那么在基層的執(zhí)法中，是不是就按照這個標(biāo)準(zhǔn)來罰款?是不是下得了手?也是值得考慮的。

　　在這樣的情況下，企業(yè)就會有僥幸心理，他們會認(rèn)為，有可能抓不住，即使抓住也不會像法律上限那么嚴(yán)重。

　　對于“重典治亂”的效果的確有待觀察。我認(rèn)為，剛?cè)嵯酀?jì)、恩威并施比較好。恩和威并重，相關(guān)部門可以采取更多靈活的措施來進(jìn)行監(jiān)管，比如食品召回、違法信息披露、風(fēng)險(xiǎn)警示以及餐飲企業(yè)在用的企業(yè)信用評級、違法公報(bào)等，發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用，要用一些新方式來實(shí)現(xiàn)透明監(jiān)管、智慧監(jiān)管。

　　記者：的確，在食品安全問題上，很多人對職能部門的監(jiān)管寄予了無限希望。

　　據(jù)我們了解，以前，“許多食品出問題，就在監(jiān)管部門的眼皮子底下，有的還持續(xù)了好幾年”。我國以前對食品的監(jiān)管采取的是分段管理的方法。質(zhì)監(jiān)局是管廠門以內(nèi)的，工商局是管進(jìn)了市場以后的。這種做法就像家長管孩子，爸爸負(fù)責(zé)管腦袋，媽媽負(fù)責(zé)管肚子，爺爺負(fù)責(zé)管腿，結(jié)果是管不好。

　　朱毅：“九龍治水”已成為過去式，現(xiàn)在是“一龍當(dāng)家”，這也是新食品安全法的一個亮點(diǎn)。以前監(jiān)管存在的問題就是相互推諉、踢皮球?，F(xiàn)在新的食品安全法讓你知道，出了事，你要去找誰，搞清楚了主體，就沒有人推諉了。這是非常大的進(jìn)步。

　　不過我們也知道獨(dú)木不成林，治理食品安全問題，也需要很多部門的合作。

　　鄭風(fēng)田：這種管理方法目前有改變，但還不是很徹底。因?yàn)樵搭^還沒有囊括進(jìn)去，源頭還放在農(nóng)業(yè)部管理。眾所周知，源頭是最重要的，如果源頭有問題，后面怎么加工也沒用。源頭管理放在農(nóng)業(yè)部門，但農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管力度還很弱，對小農(nóng)戶的監(jiān)管存在問題。

　　食安法律體系需全覆蓋

　　記者：公眾更為關(guān)注監(jiān)管不力的問題是否能得到解決。比如，有時明明知道有問題但因?yàn)楸O(jiān)管力量不夠或?qū)ΡO(jiān)管對象不熟悉等種種原因，造成了監(jiān)管部門不作為。另外，監(jiān)管部門的利益與被監(jiān)管對象掛鉤也導(dǎo)致監(jiān)管流于形式。

　　鄭風(fēng)田：我覺得可能會有好轉(zhuǎn)，但是別期望一下能改了。任何一個法律都是一個漸進(jìn)的過程，而且食品安全還涉及到方方面面。

　　朱毅：監(jiān)管力量不夠?qū)儆谟布矫娴膯栴}，對監(jiān)管對象的不熟悉屬于軟件方面的問題。軟硬件方面我們目前都存在問題，但是法律一出來也不可能說立刻就解決，技術(shù)裝備和人員素質(zhì)的提高都是需要時間的。

　　食品安全法要想遏制企業(yè)的不誠信問題，關(guān)鍵在于有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，關(guān)鍵在于執(zhí)法的主體，尤其是基層部門。當(dāng)務(wù)之急是提高基層執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)和生存狀態(tài)、經(jīng)濟(jì)狀況、社會地位等。

　　宋華琳：監(jiān)管隊(duì)伍是需要改進(jìn)的。2013年食品藥品監(jiān)督管理總局成立以后，很多地方就把工商質(zhì)監(jiān)成建制的劃到了食藥監(jiān)隊(duì)伍，人員是有所增加，下一步還是要提高他們的專業(yè)化水平，畢竟食品藥品監(jiān)督是很專業(yè)的。其實(shí)我們也應(yīng)該考慮轉(zhuǎn)換方式，發(fā)揮社會共治的作用，不光行政監(jiān)管，還要發(fā)揮民事刑事追責(zé)這種事后監(jiān)管方式。

　　記者：11月初，國家食品藥品監(jiān)督管理總局副局長滕佳材在第十三屆中國食品安全年會上表示，總局正會同有關(guān)部門起草食品安全法實(shí)施條例，盡快建立健全與新法相適應(yīng)的食品安全法律法規(guī)體系。實(shí)施條例有哪些涉及的內(nèi)容，會為進(jìn)一步保障食品安全提供幫助?

　　鄭風(fēng)田：條例要更多地涉及執(zhí)行部門，也要制定一些可執(zhí)行的規(guī)定，包括具體問題怎么執(zhí)行等。

　　一個健全的與新法相適應(yīng)的食品安全法律法規(guī)體系要做到全覆蓋?，F(xiàn)在，源頭沒有覆蓋，源頭之后就是加工、銷售、餐桌等，要涉及到監(jiān)管人員的職責(zé)、企業(yè)違法的處罰、各種各樣的宣傳培訓(xùn)，不能對犯錯的企業(yè)抓了就完了，你還要告訴他怎樣才能不犯錯，不犯錯才是最重要的。

　　宋華琳：我個人覺得實(shí)施條例可能是對食品安全法的具體化、詳寫?？偟母杏X就是讓食安法可操作，同時要實(shí)現(xiàn)全過程無遺漏，包括食品生產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)評估、生產(chǎn)監(jiān)測、生產(chǎn)經(jīng)營、進(jìn)出口、安全事故處置等各個環(huán)節(jié)。